我国农村人口近7.5亿，占全国人口的57 %。截止2005年末，农村绝对贫困人口数量有2365万人，低收入群体数量为4067万人。2000年以来，我国农村困难群体构成已发生变化，农村贫困人口主要由缺乏正常劳动能力和基本生存条件的人群构成。从一些地区的实践看，迫切需要一种比区域性扶贫政策更加适应的机制，而农村最低生活保障是较适宜的制度选择。因此，及时总结低保制度的进展情况，研究完善制度的办法，对推进低保制度建设，解决更多人群的基本生活问题，具有重要意义。
一、农村最低生活保障制度推进情况
20世纪90年代，我国开始探索建立农村低保制度，从试点开始，逐步向面上推进。1994年，山西民政厅在阳泉开展了建设农村社会保障试点。1996年底,民政部正式下发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》,开始在全国进行试点工作。大体而言，农村低保制度的发展可以分为两个阶段：农村税费改革之前，大部分救助资金来源于“村提留和乡统筹”，低保资金主要由村、乡负责，纳入低保范围的人数有限，实施低保制度县市范围较窄。农村税费改革之后，各地对农村低保制度进行了调整。加大了财政投入，大部分地区取消了原来村级承担低保金的责任，将其纳入地方财政预算，实行专项管理，专款专用。
近年来，我国农村最低生活保障工作有序推进，保障人数、覆盖范围不断扩大。截至2006年11月底，北京、天津、河北、湖南、山东、重庆等22个省（自治区、直辖市）全面建立了农村低保制度，全国建制县市达到2040个，占全国有农业人口县市[1]的74％。其他省（自治区、直辖市）的部分县（市）也建立了农村低保制度。全国已有1310.8万农村特困群众被纳入了农村低保的保障范围。
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表1 2001年－2005年农村低保情况表 | |||||
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年份 |
2001年 |
2002年 |
2003年 |
2004年 |
2005年 |
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保障人数(万人) |
304.6 |
407.8 |
367.1 |
488 |
825 |
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年增长(%) |
/ |
33.88 |
-10 |
32.93 |
69 |
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实施县市（个） |
2037 |
1871[2] |
1206 |
1206 |
1534 |
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救助资金(亿元) |
4.69 |
7.1 |
9.32 |
16.2 |
25.1 |
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月人均补助（元） |
12.84 |
14.5 |
21.16 |
27.66 |
25.35 |
二、 目前农村最低生活保障制度存在的问题
农村最低生活保障制度虽然在不断推进，覆盖范围不断扩大，但总体来看还存在一些突出困难和问题。
一是认识有偏差。长期以来，我国社会保障的重心在城市，而农村的经济基础薄弱，农村最低生活保障制度的发展受到很大制约和阻力。目前，一些地区的低保工作只局限在对“五保户”的救助。在经济很不发达的地区，即使是对“五保户”的救助也还不能做到应助尽助。
二是缺乏统一政策。到目前为止，国务院尚无专门规范农村低保工作的统一性政策文件，也没有相关的法律、法规。唯一全国性文件是民政部在1996年为推进农村社保体系建设印发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》（民办发[1996]28号）。实际执行中各地的低保制度设计不尽一致，政策五花八门。
三是保障对象界定难。在推行农村最低生活保障制度的过程中，各地普遍反映在依据保障标准识别、确定保障对象时，面临着许多现实的难题。和城镇居民相比，农村居民在收入界定上存在一定困难。农村居民收入以实物为主，难以货币化；收入受季节、自然气候影响较大，不够稳定，外出务工增加了收入的不稳定性；具有法定赡养、抚养关系并且在一起共同生活的农民，收入界定困难。
四是标准制定不规范。在实际工作中缺乏科学的标准制定程序，有些地方基本上是在原先特困户救济标准的基础上，参照当地生活水平和财政负担能力制定的，“以钱定人”的情况比较普遍。这样就导致农村低保标准普遍偏低：纵向上看，不少地方低于当地贫困线，一般地方只占实际贫困线的80％，有的地方甚至只有实际贫困线的50%；横向上看，农村低保水平远低于城市低保水平。2006年11月全国城市最低生活保障月人均支出水平为79.5元，而同期农村最低生活保障月人均支出水平为22.3元/月[3]，还不到城市最低生活保障标准的30％。
五是缺少资金保证。目前大部分地区取消了原来村级承担低保金的责任，将低保资金纳入地方各级财政预算。低保资金基本依赖财政投入。不少欠发达地区的财政收支状况紧张，依靠财政资金解决农村低保问题，供需矛盾突出、资金缺口难以弥补。而通常是财政越紧张的地区，贫困人口往往越多，分担低保经费的任务就越重，落实经费保障的压力越大，影响到低保工作的最终开展。
三、推进和完善农村最低生活保障制度政策建议
党的十六届六中全会做出了构建社会主义和谐社会的重大战略部署。建立农村最低生活保障制度，是构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村的重要内容，也是统筹城乡发展、解决农村特困群众基本生活问题的有效途径。中共中央、国务院《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发〔2007〕1号）中已明确提出：在全国范围建立农村最低生活保障制度，各地应根据当地经济发展水平和财力状况，确定低保对象、标准，鼓励已建立制度的地区完善制度，支持未建立制度的地区建立制度，中央财政对财政困难地区给予适当的补助。
各级政府和相关部门应该进一步提高思想认识，高度重视农村低保工作，加大对农村低保工作的支持力度，站在构建社会主义和谐社会和新农村建设的高度，从农村社会经济稳定和发展的全局出发，增强紧迫感与责任感，消除畏难情绪，积极稳妥地推进农村最低生活保障制度建设。
1、合理界定农村低保对象
农村建立最低生活保障制度, 应根据实际情况分析其保障的对象, 尽可能防止“养懒汉”现象, 更好地发挥低保制度的作用。
农村最低生活保障对象一般应包括：无生活来源无劳动能力的孤老残幼、主要成员因严重残疾或疾病而丧失劳动能力的重残家庭、个人平均收入水平低于当地贫困线的居民、资源极度缺乏地区的贫困人口、由于突发性灾害造成生活暂时困难的家庭、特殊的救济对象等。一方面，界定农村最低生活保障对象要以通过最大劳动努力，仍然达不到最低生活保障线为衡量标准。另一方面，要在全面调查了解掌握贫困家庭的成员结构、收入水平、生活费支出、致贫原因等情况的基础上，结合最低生活保障线标准的确定，分类别、分情况制定出属于保障对象的条件与范围，严格按审批程序进行。
2、科学制定农村低保标准
农村低保保障标准的制定，是其发挥作用的关键所在。确定最低生活保障标准，既要保证保障对象的最低生活需要，又要克服完全依靠低保的等靠思想；既要考虑地区间标准大体一致，又要考虑地区间的发展水平差异性。
首先，我国各省经济发展情况不一，居民生活水平差异较大，很难制定适合全国的农村低保标准。因此，制定农村低保标准时，应从各地区实际情况出发，综合考虑农民最基本的物质生活需要、农村经济发展水平、地方财政的承受能力、物价上涨等方面因素。其次，由于社会保障给付具有刚性，为了更好地推进农村最低生活保障制度，在制度建立初期应当以“低标准、广覆盖”为原则，标准可以略低，但应维持在国家贫困线以上。最后，影响农村低保标准的因素是不断变化的，保障线标准应随着这些因素的变化而根据实际情况进行调整。各地应当在全面考虑以上因素的基础上，确定一个科学可行的最低生活保障线参照系数。
3、加大农村低保资金筹集力度
根据民政部测算，全国应纳入农村低保人口的数量在3000万左右，尚有1689.2万人未纳入低保范围。目前农村低保补差水平偏低,平均每人每月22.3元[4],若在目前补差水平的基础上翻番，按每人每月补差45元计算，每年需要新增财政投入资金约93.8亿，一年全部投入仅相当于2005年全国财政收入31628亿的0.3％。
一方面应该加大各级财政转移支付力度。各级政府可根据经济状况，积极筹措资金，调节各地比例标准，逐步加大对农村的低保资金投入。另一方面资金筹集应该多渠道，大力鼓励社会捐助，借助社会力量，通过福利彩票等灵活多样的方式，多渠道、多途径筹集资金。同时应加强管理，按照统一规范、公正合理、公开透明等原则进行规范管理。
4、完善各项财务及监管制度
农村最低生活保障所需资金应由各级人民政府列入年度财政预算,纳入社会救济专项资金支出项目,专项管理,确保专款专用。同时积极探索农村低保金发放的各种有效形式,逐步推行社会化发放工作。由于农村低保人数多,基层低保工作人员少,为确保低保金发放安全,民政部门要与人民银行、农村信用社进行协商,相互间予以积极配合。同时，要依法对低保制度执行情况、低保机构开展工作情况进行行政监督、审计监督、社会监督。
5、健全农村低保工作机制
农村低保制度的建设还需要完善相关配套的措施。一是应当加强基层农村低保工作队伍的建设，切实做到廉洁自律，严格依法办事，同时加强对工作人员的培训，不断提高其政策业务水平。二是提高低保审批程序的透明度，各村、乡、县相关审批机构应严格按照程序依法审批，在审批过程中坚持公开、公正、公平的原则。三是应加大对农村低保的宣传力度，使更多的人群了解政策。四是完善定最低生活保障制度的配套优惠政策，例如子女教育学费减免等，多途径、多渠道减轻农民负担。
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[1]按民政部统计口径，全国有农业人口县市为2776个
[2]农村税费改革前，农村低保资金大部分来源于“村提留和乡统筹”。农村税费改革之后，取消“村提留、乡统筹”，各地对农村低保制度进行了调整，建制县、市减少。
[3]数据来源：《2006年11月民政事业统计月报》
[4]数据来源：《2006年11月民政事业统计月报》
